主动融入国家战略 加快提升城市能级

——杭州实践总结与苏州借鉴的若干建议

苏州太湖智库

当前，长三角一体化发展作为国家战略，正全面深入实施，成为长三角区域城市发展的一次重大机遇；而同时，提升城市能级和核心竞争力，也已成为城市竞争发展的重大举措。近年来，杭州做出了积极探索，以融入长三角一体化发展为契机，全面提升城市综合能级和核心竞争力取得积极进展，颇具启发意义。现将杭州实践进行初步总结，并就苏州在融入长三角一体化发展中加快提升城市能级提出建议，供领导参阅。

一、杭州实践的主要特点

近年来，杭州紧紧把握长三角一体化发展机遇，主动融入国家发展大局，坚持全市域、全方位推进，借势借力实现跨越发展，充分发挥了在浙江融入长三角中的“头雁”作用。

一是切实加强领导、创新工作机制，城市间交流合作取得新突破。杭州组建推进长三角一体化发展工作领导小组和交通、能源、信息、科技、环保、信用、人力社保、金融、商务、产业合作、食品安全、文化旅游、城市合作、社会治理等14个专题合作组，形成“1+14”工作框架。制定发布了《落实长三角区域一体化发展国家战略行动计划》，清单化推进300个重大项目，以及杭合创新带建设、开展服务借力上海产业对接行动、共同实施钱塘江源头山水林田湖草生态修复工程、合作共建长三角知识产权交易平台等269项具体任务。在强有力的统筹领导下，杭州不断主动推进与长三角节点城市的交流与合作。主动接轨大上海，与上海在营商环境、产业发展、科技创新、金融服务、文化旅游等11个方面达成一揽子合作共识。同时加强与安徽各城市交流合作，与黄山签署了“1+9”共计10个合作协议，以实际行动推动杭州都市圈共融，促进长三角一体化发展；与合肥签订了战略合作协议，启动共建合杭梦想小镇，形成两市多层次、多渠道全面合作态势。与湖州、嘉兴、绍兴分别签署了“1+4”系列协议，进一步深化杭衢山海合作升级版。

二是谋划重大交通、加快推进建设，织密长三角交通互联互通网络。作为长三角南翼综合交通枢纽，杭州以轨道交通为主、高速公路为辅、空港为提升、黄金水道为补充，推进建设多层次综合交通网络，向着全面建成与长三角主要节点城市“1小时交通圈”目标迈进。去年杭州西站枢纽暨湖杭铁路工程开工建设。这个“轨道上的长三角”节点工程，将有力促进长三角地区互联互通和一体化发展。杭温铁路二期、杭衢铁路建衢段、金建铁路等项目在今年已陆续开工建设。根据《杭州铁路枢纽规划》（2016~2030年），远期杭州将拥有12条高铁线路和6座主要高铁客运站，通达8个方向，“一轴两翼双十字六客站”的铁路枢纽总体布局将使杭州成为“高铁之城”。未来将实现“出市坐高铁，市内坐地铁”。今年4月杭州地铁5号线后通段和地铁16号线同步开通，至此杭州地铁运营里程达到206公里。轨道让杭州都市圈更紧密相连。目前杭海城际、杭绍城际处于攻坚阶段，杭德城际进入报批程序。空港是一座城市能级的重要体现。目前萧山机场T4航站楼及综合交通中心桩基及维护工程基本完工。萧山国际机场三期投用后，杭州将拥有真正意义上的空铁一体交通枢纽，提升在长三角地区的城市能级。

三是聚焦关键环节、提升创新能力，在承接溢出与输出资源中深化科创产业协同。致力于打造长三角南翼强劲增长极，杭州按照“优势互补、资源统筹”的理念，推动与节点城市科创产业协同发展，既主动承接上海资源溢出，补好短板；又积极输出优势资源加深区域合作，扬好长板。杭州积极推进重大创新载体建设、引进名校名院名企，构建基础创新矩阵。之江实验室发布之江天枢人工智能开源开放平台等一批科研成果，阿里达摩院与全球50多所高校开展100多项科研项目合作，西湖大学不断引进世界知名科学家。区域间产业协同进一步加强。杭州城市大脑在长三角多个城市输出落地，成为杭州与长三角各城市错位发展、打造“数字经济第一城”的生动展现。去年长三角G60科创走廊生物医药产业联盟在杭州钱塘新区正式成立，这是长三角G60科创走廊成立的第七个产业联盟；杭州还引入上海天境生物、韵达、申通等一批重大项目，而阿里巴巴、海康威视等杭州龙头企业也纷纷在长三角投资布局。科创产业协同，关键在人才。去年浙江人才大厦先导区在杭州建成启用，成为省内各市引进建设企业研发总部、创新中心的“飞地”，实现创新人才工作生活在杭州、服务贡献在全省，目前已挂牌入驻创新型人才企业50多家。杭州还牵头成立长三角特色小镇产业联盟，梦想小镇沪杭创新中心在上海张江挂牌设立。

四是打破行政壁垒、创新体制机制，促进要素有序合理流动。杭州坚持以“最多跑一次”的改革理念，推动打破跨区域行政壁垒，积极构建统一市场，促进要素有序合理流动。打破行政区划壁垒，首要的是政务数据的互联互通。在长三角更高质量一体化和全面深化“放管服”改革的背景下，杭州积极对接、全面参与、高效推进政务服务一体化，与长三角各城市互开“心门”，携手破壁，为群众和企业实现了真正的“一网通办”。去年3月《长三角地区政务服务“一网通办”试点工作方案》印发，杭州是试点城市之一。试点城市的居民，足不出户，就能实现跨省办事。去年5月长三角地区政务服务“一网通办”正式在杭州等14座城同步上线运行。在首批51个政务服务事项中，包括内资有限公司的设立、经营范围变更等30项企业事项和办理跨省异地就医登记备案相关手续、城镇职工基本养老保险转移接续等21项个人事项。目前长三角三省一市省级政务服务平台已实现个人用户和法人的跨省身份认证，用户在任意省（市）完成认证，即可在长三角三省一市实现政务服务“全网通办”。目前杭州开设了20个长三角“一网通办”综合服务窗口，实现覆盖市域全境，发放“异地办理”营业执照809张。杭州是“电商之都”，拥有众多电商交易平台。杭州还与长三角各节点城市积极开展网络交易市场监管、执法和消费者权益保护异地协作，共同发起成立长三角地区知识产权保护与服务联盟。

五是加强统筹保护、利用文旅资源，推进长三角文旅一体化。沪苏浙皖三省一市地缘相近、文脉相通，旅游资源丰富，长期以来互为客源地和旅游目的地。在融入长三角一体化发展中，杭州坚持从长三角一体化的视野和高度统筹利用全市文化旅游资源，在打造有全国影响力的大文旅平台上持续发力。杭州精心守护“中华文明圣地”，提升长三角地区在全球旅游市场知名度。去年良渚古城遗址获准列入世界遗产名录，在全球提升了杭州、浙江、长三角的文化知名度。杭州充分发挥西湖、大运河和良渚古城遗址三大世界遗产的综合带动作用，厚植历史文化名城的特色优势。通过区域合作，杭州促成长三角各城市旅游资源循环利用、联动开发、市场共享。依托杭黄铁路开通共建杭黄黄金旅游线成为典型案例。一方面，杭黄两地抱团合作，串联起沿线7个5A级旅游景区，联合打造“名城、名湖、名江、名山、名村”黄金旅游线，增强对国内中远程市场、境外市场吸引力；另一方面，协同黄山市开展“最忆是杭州”等联合营销推广，弥补了杭州旅游缺少名山大川的不足，整体打造区域旅游品牌，提高综合竞争力、影响力。除依托杭州城市大脑文旅系统为旅游带来“10秒找空房、20秒景点入园、30秒酒店入住”的数字旅游体验，杭州还积极协同长三角各节点城市为游客带来更多服务。

六是提升公共服务、推进共建共享，构建长三角城市“幸福圈”。对老百姓来说，长三角一体化发展的最直观感受，就是生活的“同城化”——教育、医疗、养老、交通、环境等公共服务共建共享。在融入长三角一体化发展中，杭州坚持以满足人民群众对美好教育、优质医疗、宜居环境等迫切需求为目标，着力打通更多的民生“断头路”，构建长三角城市“幸福圈”。对于嘉兴、湖州、绍兴等地的市民来说，“找杭州医生看病”已不再是新鲜事。现在杭州市民到上海、江苏就医，也能像在“家门口”看病一样方便。去年4月杭州被纳入长三角地区跨省异地就医门诊费用直接结算范围，与上海、南京、宁波、嘉兴等其他28个长三角城市实现医保“一卡通”。截至目前三省一市医疗机构覆盖达1200余家。此外杭州还引入上海优质教育医疗资源，与华师大二附中、上海市儿童医院等开展合作。刷一卡或一码，杭州市民就可以在长三角出行。目前杭州已接入全国交通一卡通互联互通，杭州通“交通联合”卡可在上海在内的275个城市使用，与长三角11个城市实现轨道交通“一码通行”。河流没有界限，天空没有屏障。杭州率先发起生态环境联防共保行动，与兄弟城市在一次次联合执法中，守护母亲河，打响蓝天保卫战，合力打造美丽长三角生态共同体。

二、杭州创新实践迈出新步伐

今年以来，杭州融入长三角一体化发展、加快提升城市能级又有新动作。杭州正紧紧围绕长三角南翼强劲增长极目标，紧扣高质量和一体化两个关键词，立足做强自己、着眼服务大局，以标志性平台和重大区域合作事项、重大合作项目推进为载体，进一步深化落实长三角一体化国家战略。

一是聚焦三个层面，推进区域更精准合作。服务借力大上海。杭州正深入推进对接上海10大行动，在“上海科研溢出+杭州智造落地”“上海资本市场+杭州金融科技”上形成有效互动。主导建设都市圈。在提升同城化水平和杭州主导力上下功夫，杭州正不断发挥杭州高端服务、创新策源和数字经济的辐射引领作用。推动主要节点城市协同。杭州正加强与南京、合肥、宁波等长三角中心城市的战略协同，加快推进杭合科创合作，共建宁杭合作试验区，落实好杭绍甬一体化十大标志性工程，唱好杭甬“双城记”。

二是聚焦提升城市能级，补齐短板、增强动能。通过科创合作补强创新人才短板。杭州正探索共建长三角跨区域联合实验室，打造长三角南翼“人才特区”，加大对长三角高端人才柔性引进力度等。强化门户枢纽功能和大通道建设。杭州正继续推进萧山机场三期和杭州西站枢纽建设，加快推进杭绍甬智慧高速公路建设等。提升主要平台作为大湾区强核的能级。杭州正加快之江实验室等重大创新平台和西站枢纽门户中心建设，对标上海虹桥国际开放枢纽推动杭州临空经济示范区高质量发展，打造长三角高水平协同开放重要平台等。围绕打造“双引擎”加强产业合作。杭州正推动与上海在生物医药、航空航天、人工智能等战略性产业上形成高水平协作关系；加大数字经济优势产业和数字化治理方案输出，共同打造杭州湾南岸的智能智造产业带等。

三是聚焦增强群众获得感，加强生态共保民生共享。推动通勤圈畅行拉近居民交流距离。持续推进都市圈一小时通勤圈建设，杭州正加快杭绍、杭海城际铁路等项目建设，推动杭绍、杭嘉毗邻区一批“断头路”打通和“瓶颈路”拓宽。加强生态共保共建大花园。杭州正推进淳安特别生态功能区40项重点改革任务落实，做好良渚古城遗址保护传承和大良渚文化旅游圈建设；联动上海、黄山等城市打造“名城名湖名江名山名村”风景廊道等。推进“民生”一卡通。杭州正深化都市圈市民卡跨地区使用，重点梳理并争取突破一批能在都市区范围实现同城待遇的惠民事项；继续加大上海的优质教育医疗资源引入和都市圈公共服务合作力度，让都市圈群众共享更多同城化红利，更好体现杭州中心城市的责任和担当。

三、几点建议

杭州实践证明，融入国家战略与提升城市能级不是“两张皮”，只有在融入中充分发挥主动性，才能在发展中更高地占据主导性。这样，城市经济的发展在一体化的实践中才能实现能级提升，反之则会永远处于落后地位，在竞争中被边缘化、被淘汰。杭州在融入长三角一体化发展中，以积极主动融入的姿态和创新举措，构建起城市竞争发展的主导权，加快向交通、旅游、产业、人才、科技、经济等重要的区域性、国际性枢纽型城市不断迈进。这对于我们如何把全面融入长三角一体化发展国家战略与提升城市能级、加快建设现代化国际大都市更好结合起来，具有重要借鉴意义。

最近一个时期，省委常委、市委书记蓝绍敏就更好融入长三角一体化发展国家战略做出部署，尤其是对新发展时期苏州加快提升城市能级、建设现代化国际大都市提出明确要求，我们认为，以长三角一体化发展为契机，加快提升城市能级、建设现代化国际大都市，应该成为“十四五”时期苏州实现高质量发展、努力继续走在全国发展前列的一个重大目标和重要抓手。未来一个时期是经济全球化格局重塑、宏观形势复杂多变、不稳定不确定因素叠加作用的胶着时期，是长三角一体化发展国家战略深入实施、各城市群加快聚合发展、城市间竞争更趋激烈的重要时期，而苏州巩固小康成果、率先加快现代化进程全面启动，苏州正处于城市能级的蝶变期、新兴经济赋能的迭代期、破除传统路径依赖的阵痛期、社会治理现代化的攻坚期、人民群众幸福感持续提升的关键期“五期叠加”，宏观环境与苏州发展阶段性特征相互之间形成了重要的历史性交汇，我们必须保持清醒头脑和战略定力，牢牢把握宏观趋势和发展大势，更好思考和谋划“苏州要建设一座什么样的城市”这一重大问题。

苏州历来是一座历史文化名城、风景旅游城市、工艺美术之都等等，这些应该是苏州的传统优势，或者是城市发展的重要“底色”；改革开放40多年来，苏州又以开放热土、经济大市、工业重镇而引人瞩目，这是苏州城市从小到大发展所经历的重要阶段，更是苏州谋划城市新一轮发展的重要基础。提升城市能级、建设现代化国际大都市是一项系统性工程，包括了产业优化提升、城市功能完善、社会治理水平的提高、民生持续改善等各个方面。当前，如何在主动融入长三角一体发展实践中提升城市能级和核心竞争力，值得我们深入研究与创新实践。我们有必要从“四个一体化”的维度来把握提升城市能级、建设现代化国际大都市问题。

一是大市域发展一体化。大市域不形成一体化发展局面，就会成为苏州提升城市能级和核心竞争力的一大“短板”和制约因素。对此，市委蓝书记提出了十分明确的要求，我们必须深刻理解和把握，在省管县体制下，创新一体化机制，实现区域规划协同、财政运作协同、行政管理协同，实现资源要素的优化配置。更进一步看，大市域发展一体化，其中一个核心环节是中心城市发展一体化，一定意义上，中心城市发展是提升城市能级和核心竞争力的“重中之重”。改革开放以来经过数轮行政区划调整，苏州“强市弱心”的问题有所改善，但没有根本的、质的改变。吴江撤市改区后，GDP总量中中心城市占比一度超过50%，但近年来已跌进低于50%，量的优势不复存在。前几年市委提出了“五区组团”战略思路，并且进行了建立苏相合作区的探索。尤其是今年来苏相合作区进行了实质性的深化，推进了自贸片区建立配套区等创新举措，这些都在一体化发展上迈出了重要一步。当前中心城市五大板块如何进一步握成拳头、形成合力，还大有文章可做，比如如何合理定位中心城市的产业发展，在空间资源有限情况下如何发展新型都市工业，如何弘扬文化优势打造具有国际竞争力的文化产业等等，从而使中心城市在大市域中真正具有经济、产业、科技、文化等首位度。

二是沪苏发展一体化。一定程度上，实现真正的沪苏一体化，是苏州提升城市能级和核心竞争力的重要环节。然而与浙江的一些城市相比，苏州融入上海的主动性、创新性是有落差的。苏州与上海具有天然的地缘优势，我们必须把这种“同城化”优势充分发挥，主动对接、主动呼应、主动服务、主动融入，只有这样，我们才能掌握发展主导权，接受上海的溢出而非虹吸效应。实现沪苏发展一体化，首先必须认清，经过改革开放40多年的发展，苏州形成了一些优势，但苏州与上海始终不是一个等量级的城市，主动接轨、融入发展是不变的永恒主题。实现沪苏发展一体化，机制创新是关键，借此提升苏州的研发创新能力是核心。沪苏之间整体上打破行政屏障是不现实的，但是局部的创新机制是可行的，我们必须寻求两者的结合点。比如，上海自贸区改革起步早，尤其是新片区，更是享有特区权限，苏州自贸片区如何寻求与其的互动联动、配套协同；浦东开发区是全国改革开放的样板，苏州拥有显著的开发区优势，相互之间如何寻求互动、协同发展。目前三省一市在吴江汾湖建立的长三角一体化生态绿色示范区，对于苏州尤其是吴江更好接轨上海意义重大，我们可以此为契机，创立更高层次的联动机制，使苏州、使吴江更好的融入上海、接轨上海。位于吴江的太浦河是上海市民的重要水源，全长57.6公里，吴江境内40.5公里，吴江保护水源、沿河地区产业转型的压力责任重大，某种程度上构成了吴江发展的掣肘。但我们如果把上海与苏州与吴江结合起来思考，把保护与发展结合起来思考，谋划的空间就大了。我们必须跳出“就保护论保护”的思维局限，探索、推动苏州市级层面与上海方面建立保护与发展的协同联动机制，比如在吴江太浦河沿线地区（或整个吴江），探索与上海建立“沪苏一体化发展试验区”，尝试利益共享模式，引进国际资源要素，同时借助上海的科研创新优势，推进上海的高端研发和产业资源到吴江落地，打造以高端研发创新为主的产业集聚区。

三是苏锡常发展一体化。我们必须看到，提升城市能级和核心竞争力，不是封闭孤立的，而必然是开放联动的。当前，发展都市圈是更大范围优化配置资源要素、保持产业链完整的战略举措。尤其是随着产业与人口更多向城市群、都市圈集聚，随着全球化带来的产业分工与协作不断加深，以城市群的形式抱团发展参与国际竞争成为一种趋势。苏锡常一体化，既有地缘优势、更有历史传统，一定程度在体制机制上更易突破。最近三市签署了《苏锡常一体化发展合作备忘录》，为协同推动区域科技创新资源协同共享、区域产业发展机会协同互补、区域重大政策制定协同互动、区域基础设施建设协同对接等，打下了重要基础。在当前城市群、都市圈加速发展的大趋势下，我们更应顺而为、主动作为。据了解，近几年来深圳从特区扩围到全域、到纳入深汕特别合作区“飞地”，再到目前联合东莞、惠州、河源、汕尾四市，构建了GDP超过4万亿级的都市圈，不断从区域合作迈向深度同城化，很大程度上解决了资源要素优化配置、抱团形成更大竞争力等问题，是一个十分成功的范例。我们有必要借鉴深圳实践，探索建立产业互补的合作发展机制、利税共享的利益分配机制，在合作协商、规划协调、政策协同、社会协力等方面做出更大探索。

四是苏浙皖城市发展一体化。苏州与浙江、安徽城市的一体化发展，对于提升城市能级和核心竞争力意义重大。目前从总体上看，苏州与浙江、安徽等城市的互动协同、一体化发展，尚未很好破题。比如，苏州与杭州同被誉为“人间天堂”，两地空间距离又十分便捷，然而在产业发展尤其是旅游产业的发展上，缺少深度的合作与互动。杭州近年来在发展数字经济、打造城市大脑、推进社会治理现代化等方面更是走在了全国前列，值得学习借鉴，探索建立两地的联动机制。苏州与浙江的城市，具有明显的地缘相近、人文相亲、产业的互补协同性强等优势，完全可以创新机制，探索建立城市、经济、产业发展的“共同体”。而如何与安徽的城市构建一体化机制，更是大有文章可做。相比较，苏州与安徽的城市发展尤其在产业层面存在一定梯度落差，这为我们借势发展“飞地”经济提供了重要契机，尽管目前园区已在滁州建立了苏滁产业园，做出了一定的探索。面对一体化发展的新要求，面对提升城市能级、建设现代化国际大都市的新目标，我们有必要进行全面的梳理、分析，在市级层面统筹规划、统一部署，切实加与安徽城市的全面对接力度，进一步加大产业转移、配套互动力度，构建苏州提升城市能级的新优势。